國務院推80個PPP項目 鐵路港口均在列
http://www.moduwu.com 2014-04-24 11:15 來源：每日經濟新聞
首批80個基礎設施建設項目確定引入社會資本。4月23日，李克強總理主持召開國務院常務會議，決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，“讓社會資本特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質、過去以政府資金和國企投資為主導的領域。”
在基礎設施建設領域引入社會資本，即通常所說的PPP（公私合作）模式，世界銀行將所有社會資本參與公共設施建設運營都稱為廣義PPP。
中南財經政法大學教授、湖北統計局副局長葉青向 《每日經濟新聞》記者表示：“以前民營企業主要是在制造業，現在PPP模式讓企業進入公共事業領域體現了市場決定性作用，市場能做的政府不做，民營經濟能做的國企不做，社會組織能做的政府不做。”他同時表示，推廣PPP模式，要建立起完善的行政監管程序以及有效的外部監督機制。
80個項目率先采用PPP
國務院常務會議決定，按照《政府工作報告》部署，在鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。
會議提到，下一步將推動油氣勘查、公用事業、水利、機場等領域擴大向社會資本開放。會議要求，要完善配套實施細則，推動基礎設施和公用事業特許經營等立法，加強對落實情況的督促檢查。
事實上，PPP項目在國內經歷了幾次波折。2008年以來，國際上PPP模式快速發展，而在中國，由于政府推出大規模經濟刺激計劃，銀行信用快速擴張，社會參與基礎設施的規模一直在萎縮。
不過今年，PPP模式的推廣顯著加快，無論是項目還是制度建設均在全國多個省市推進，這一模式主要由各省財政部門推動。繼去年底財政部在全國財政工作會議上專門召開政府和社會資本合作(PPP)專題會議之后，今年3月，財政部又組織了全國財政系統干部、金融機構和大型企業業務骨干人員進行PPP專題培訓班。 財政部副部長王保安在上述專題培訓班開班式上強調，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮化建設的重要手段。他估計，到2020年城鎮化帶來的投資需求約為42萬億元。
部分城市已先試先行
PPP模式被看好的原因在于，政府與社會主體（企業）建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，可使政府財政負擔減輕、社會主體投資風險減少。
江蘇省財政廳召開全省金融工作會議提到：“推廣PPP融資模式，引導社會資本通過特許經營權等方式參與城市基礎設施投資和運營。推動整合政府、社會和企業資金共同推進新型城鎮化和基礎設施建設，控制政府性債務和緩解財政支出壓力，提高公共產品的供給效率。”
目前，有些城市已經先試先行，哈爾濱和洛陽作為部級試點城市，已經通過多個項目先行實踐，而黑龍江、河南、江蘇、浙江、上海、湖南等多個省市也正在密集展開調研，著手籌備項目。
湖南省財政廳在日前召開的PPP模式試點工作領導小組第一次會議上確定，爭取在今年取得2~3個PPP項目的實質性進展，并報財政部。
除了研究項目，制定方案和政策也成為財政部門的內容之一。浙江省財政廳對外稱，該省正在草擬具體方案，省級財政主要負責制度建設、風險監管。有報道稱，浙江省有望成為首個設立PPP中心的省份。
在財政部層面，由于國家對部委內部設立機構審批較為嚴格，難以成立中央層面專門的PPP機構，因此地方政府層面成立類似PPP中心，成為較為可行的路徑。
之所以要搭建PPP機構，主要在于目前PPP推廣中的混亂局面——沒有統一的部門管理，而PPP項目分屬各個政府部門，項目做好后又缺乏統一的監管。
法律建設迫在眉睫
桑德集團是國內知名環保企業，近幾年參與了國內大量的PPP項目。公司董事長文一波在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，以目前做的領域，城市污水處理廠大概60%是PPP做的，生活垃圾90%是PPP做的，應該說有形的壁壘沒有了。“但是現在PPP主要問題還是地方政府守信問題，很多地方政府沒有契約意識，當初招商引資的時候很積極，但是PPP項目建好運作起來，會普遍出現拖欠費用或者扣費情況。”
一般而言，PPP模式有兩個過程，建設和運營。無論是前者還是后者，都需要資金保障，尤其是到了后期運營階段，需要長期的資金支持。湖北一名官員介紹，目前PPP出問題主要是具體實施過程中，合同履約方面出現偏差和問題。
財政部負責PPP推廣的金融司司長孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，對企業承諾過高收益率，在高利潤誘惑下，有企業沒有進行充分論證就貿然進入，結果項目運營之后，政府負擔不了這么大的支出壓力，項目收益就難以保證，出現政府與企業“雙輸”局面。
文一波說，PPP采用社會化投資、社會化運營的辦法，企業投資運營時間很長，很多地方沒有系統資金支持。“如果遇到資金問題，應該有個協調機構，而不是法院，因為通過法院效率太低，而且PPP項目需要正常運營，不能停掉，如果雙方扯皮扯幾年怎么辦？現在無論國資還是民資、外資都會遇到這個問題。政府需要出臺規范PPP模式的政策，協調機構需要解釋這些政策。”
事實上，目前發改委受全國人大法工委委托，正在推進特許經營法的立法工作。業內普遍的共識是，中國在PPP項目發展中的立法框架不足的問題突出，PPP法規的建設已經非常緊迫，法律制度的健全有助于市場參與者降低交易成本，為PPP發展提供制度性的土壤。
另外財政部正在著手梳理建立PPP項目庫，健全相關法律體系，并研究明確 “怎樣支持”PPP運作，營造良好的運作環境。
葉青在接受 《每日經濟新聞》記者采訪時說，目前湖北正在推廣PPP項目，有成功的案例也有失敗的案例，像十堰市推廣的公路PPP模式就很成功，而武漢的公共自行車項目就出現了問題，主要是合同簽署時出了問題。
他認為，推廣PPP需要完善政府規制監管體制建設。要建立起完善的行政監管程序以及有效的外部監督機制，要嚴格界定規制機構的職責范圍和行使職權方式。
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