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制造業高質量發展是建設現代化經濟體系、實現新時代高質量發展的基礎與前提。現階段我國制造業高質量發展面臨技術、資本、人才、制度、結構五大挑戰。要以新發展理念為指導思想，以協同發展的產業體系為基礎，以工業基礎能力和制造業創新能力為核心驅動，以智能制造、服務型制造、綠色制造、優質制造為主要抓手，加快建設“制造強國”。

推動制造業高質量發展是主動適應經濟新常態、破解制造業不平衡、不充分發展難題的現實選擇。要以新發展理念為指導思想，以提高供給體系質量為主攻方向，以協同發展的產業體系為基礎，以工業基礎能力和制造業創新能力為核心驅動，以智能制造、服務型制造、綠色制造、優質制造為主要抓手，以建設制造強國，增強我國經濟質量優勢為目標。

五大挑戰制約制造業高質量發展

一是技術關：自主創新能力有待提升

創新，是引領高質量發展的第一動力。經過多年發展，我國產業技術創新已從跟跑為主轉向跟跑與并跑、領跑并存。但要真正發揮創新的引領作用，還面臨諸多挑戰。一是協同創新的制度環境不完善。知識產權保護難，科技成果轉化難，新技術新產品走向市場難，削弱了企業創新積極性。二是產業關鍵共性技術的供給不充足。目前，我國已批復建設5個國家制造業創新中心，旨在突破行業關鍵共性技術、加速科研成果轉移擴散和商業化應用，但短期內尚難解決關鍵技術的“卡脖子”問題。同時,發達國家對我國的技術封鎖又不斷加劇，關鍵共性技術供給嚴重不足。三是企業基礎研究投入無法支撐原始技術創新。2016年，我國規上工業企業研發經費接近1.1萬億元，但用于基礎研究的經費占比不足0.2%，而主要創新型國家企業的基礎研究經費占比通常在5%以上。四是企業“重技術引進，輕消化吸收”，沒有充分發揮后發優勢實現技術二次創新。2016年，我國規上工業企業引進技術消化吸收經費與引進國外技術經費的比例降至0.23∶1，遠低于2011年0.45∶1的水平；而日本、韓國等國家的消化吸收經費與技術引進經費之比平均在3∶1左右，部分重點領域甚至高達7∶1。

二是資本關：優化投資結構面臨困難

資本，是高質量發展的重要支撐。在高質量發展階段，制造業規模擴大和結構升級都需要大規模投資。目前我國制造業投資面臨內外兩大挑戰：從國內看，制造業投資的吸引力和活力下降，2013年以來，制造業投資在固定資產投資總額中的占比逐年下降，更多的投資流向了制造業以外的領域；制造業投資增速持續低于固定資產投資增速，投資活力持續下降。從國際看，發達國家積極吸引制造業回流，我國制造業利用外商直接投資的絕對額和占比自2012年以來呈現雙下降趨勢；而制造業對外直接投資規模和占比自2013年又開始新一輪快速增長。在此背景下，要想繼續提高制造業資本存量，進而優化投資結構，面臨不少困難。

三是人才關：高素質勞動力供給不足

人才是高質量發展的第一資源。要提供充足的符合產業轉型升級需要的高素質勞動力，還面臨以下挑戰：一是人才供需的結構性失衡亟待破解。從人才結構看，突出表現為熟練工人緊缺、高技術人才緊缺；從區域結構看，農村剩余勞動力的潛力還沒有充分挖掘，中西部省區勞動力本地吸引與消化能力不足、人才外流現象嚴重。二是人才教育機制有待理順。我國職業教育體系建設相對滯后，教學內容與實際工作需求脫節，人才紅利沒有得到充分釋放。三是對產業人才的社會重視程度亟待加強，近年來，產業人才的激勵相對下降，人才脫實向虛現象嚴重；社會缺乏對產業人才的認同；企業家精神、勞模精神、工匠精神等亟待發揚。

四是制度關：亟需深化改革釋放活力

改革開放，是高質量發展的重要動力。隨著改革進入攻堅期和深水區，制度變革的難度與阻力加大。目前我國制造業的制度成本突出表現在三個方面：一是制造業企業稅費負擔過重，在經濟下行、績效表現不佳時，企業感受更為明顯，需要深化稅改力度，提高直接稅比重。二是行業壁壘增加了市場準入成本，突出表現在煤炭、石油、天然氣、電力等能源要素的市場壟斷，推高了下游制造企業的用能成本，要素市場化改革需求迫切。三是區域壁壘阻礙要素自由流動，既影響企業的資源配置決策與戰略布局，也阻礙生產要素的跨區域流動。

五是結構關：新舊動能轉換需要加速

產業結構轉型升級，是高質量發展的關鍵。培育壯大新動能、改造提升傳統動能，加快新舊發展動能接續轉換，是推動產業結構轉型升級的必然選擇。當前新舊動能轉換面臨兩大挑戰：一是新興產業的發展前景有待觀察。新興產業發展前景與技術方向、技術成熟度密切相關，亟待形成產業鏈、創新鏈、資金鏈相互銜接的產業生態。二是傳統產業智能化改造能力亟待加強。調研發現，傳統產業轉型升級面臨資金與技改雙重阻力。一方面，企業經營效益與融資能力制約了技改投資，中小企業困難尤甚；另一方面，市場缺乏優質的系統解決方案提供商，部分企業的大數據改造、“互聯網+”改造模式過于單一化、表面化，信息化潛力挖掘不足。

推動制造業高質量發展需多方發力

第一，構建制造業創新體系，培育高質量的動力引擎

一是打造創新生態系統。加大科技成果轉化的激勵機制，促進科技成果轉化為現實生產力；加強知識產權保護力度，保護創新企業合法權益；擴大新技術新產品市場空間，讓創新企業有利可圖。

二是加快建設產業關鍵共性技術平臺，以國家制造業創新中心為支點，聚焦重點行業搭建關鍵共性技術研發和轉化平臺，增強關鍵環節和重點領域的創新能力。

三是鼓勵企業加大基礎研究投入，通過稅收優惠、研發費用稅前加計扣除等措施引導企業增加基礎研究投入。

四是繼續加大技術改造支持力度，全面提升產品技術、工藝裝備、能效環保水平，實現重點領域向中高端的群體性突破。

第二，引導資金聚力制造業，提供高質量的資本支撐

一是有效發揮現代金融對制造業的服務作用，積極引導資金流向新興產業的高端環節，推動在重點領域、關鍵環節率先突破，帶動產業結構邁向中高端；同時，引導資金支持傳統產業進行技術改造，促進全產業鏈整體躍升。

二是有效激活民間投資。一方面，要繼續深化“放管服”改革，進一步降低準入門檻，增加市場透明度，增加民營企業自主決策權；另一方面，要引導民間投資投向產業鏈長的、增長前景好的領域，提高企業投資回報率，增強資本吸引力。

三是進一步提升制造業利用外資水平。一方面，要加快推出新的外商投資負面清單，全面放開一般制造業，在汽車、船舶、飛機制造等行業分類型逐步取消外資股比限制，吸引更多外資流向高端制造行業；另一方面，要繼續實施境外投資者境內利潤再投資遞延納稅，鼓勵境外投資者將從中國境內企業運營獲得的利潤直接投資于鼓勵類投資項目，持續擴大在華投資。

第三，優化產業人才供給，提供高質量的人才資源

一是增加產業人才供給。大力發展職業教育和培訓，提高職業教育辦學水平，將城鎮化過程中釋放的潛在勞動力引導納入職業教育與培訓體系中，將人力資源有效轉化為人力資本；優化高等教育專業設置，圍繞制造業十大重點領域，推進相關學科產、學、研合作機制建設，輸出高質量創新型人才。

二是優化人才激勵機制。要加大人才招引力度，通過“千人計劃”等人才引進方案，吸納海外高層次領軍人才和創新創業人才；改革科研管理體制，強化研發及技術轉化的激勵作用，提高產業技術人才獎補力度。

三是弘揚優秀工業文化。培育以工匠精神、勞模精神為代表的工業精神，培育保護企業家精神，通過待遇驅動、發展前景驅動、情感驅動等多維度實現人才向實體經濟回歸。

第四，深化體制機制改革，營造高質量的制度環境

一是深化稅收體制改革，降低企業經營成本。建議深化增值稅改革，推動增值稅稅率三檔變兩檔，縮小制造業與服務業的稅率適用差距。

二是深化要素市場化改革，降低企業的生產成本。目前制造業企業上游原料、能源等領域受壟斷市場阻礙，應盡快通過要素市場化改革，打破上游基礎產業部門的壟斷，切實降低生產要素成本。

三是通過“放管服”改革，降低企業的交易成本。要優化政績考核與區域協調機制，建立企業的市場進入與退出機制，降低企業要素區域流動的制度壁壘。

第五，優化升級全產業鏈，打造高質量的產業結構

通過技術創新和資本、人力、制度等要素的改革，實現資源要素的順暢流通，還要引導資源要素，實現優化配置目標。重點要圍繞全產業的升級轉型，推動產業鏈整體變革。一是升級產業鏈條，推動傳統產業升級轉型，加快新產業培育進程，實現全產業鏈條轉型升級的協同推進。

二是優化供需鏈條，落實鋼鐵、煤炭等過剩行業的去產能任務，實現供給與需求的結構性平衡。

三是配置空間鏈條，推動上下游企業的空間集聚集群，優化資源配置，實現規模經濟效應及集群效應，推動建設一批世界級的產業集群。

四是升級價值鏈條，開展“標準+”“品牌+”戰略，提升企業產品質量，培育品牌形象，實現產品價值鏈向高質量、高技術、高附加值轉變。