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“需求牽引也是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的源動力，直接決定著基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容和特征。如種植需求決定了水利工程是農(nóng)業(yè)社會最受關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)模制造和物流的需求決定了電力和交通是工業(yè)社會最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，信息交流的需求也將決定信息基礎(chǔ)設(shè)施成為信息社會最重要的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容。”

新基建是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)。自新基建在2018年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議上被首次提出，再到當(dāng)前各地已積極部署一系列推動新基建的戰(zhàn)略和政策，兼具穩(wěn)增長、惠民生和促轉(zhuǎn)型等多項(xiàng)功能的新基建，正在成為我國推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略基石和關(guān)鍵支撐。新基建包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三部分內(nèi)容，信息基礎(chǔ)設(shè)施為融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供支撐，融合基礎(chǔ)設(shè)施為信息基礎(chǔ)設(shè)施提供應(yīng)用，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施又為信息基礎(chǔ)設(shè)施和融合基礎(chǔ)設(shè)施提供動力。當(dāng)前，要將眾多新基建內(nèi)容有序地糅合在一起，形成一個(gè)系統(tǒng)性工程，實(shí)現(xiàn)眾多新基建互相協(xié)作、促進(jìn)、互補(bǔ)、完善，需處理好五大關(guān)系。

一方面，新基建應(yīng)堅(jiān)持以市場投入為主，支持多元主體參與建設(shè)。另一方面，政府可以引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體和社會主體的行為，影響新基建的進(jìn)程

五大關(guān)系包括實(shí)現(xiàn)平臺躍遷與持續(xù)積累的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)技術(shù)驅(qū)動與需求拉動之間的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)自下而上的“涌現(xiàn)”和自上而下的“控制”的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)全國與地方、整體與局部的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)開放合作與自主可控的統(tǒng)一。

第一，從系統(tǒng)進(jìn)化來看，新基建需要實(shí)現(xiàn)平臺躍遷與持續(xù)積累的統(tǒng)一。

復(fù)雜系統(tǒng)的進(jìn)化是一個(gè)不斷遠(yuǎn)離平衡態(tài)的過程，體現(xiàn)出漸變與突變的統(tǒng)一。回看工業(yè)革命以來基礎(chǔ)設(shè)施的歷史演進(jìn)，圍繞物質(zhì)流、能量流和信息流，呈現(xiàn)出積累擴(kuò)充的“量變”與平臺階升的“質(zhì)變”的統(tǒng)一性特征。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施都是基于特定的技術(shù)—社會范式而形成的基礎(chǔ)設(shè)施以及與之相應(yīng)的制度和行為慣例的耦合，由于范式轉(zhuǎn)換具有連續(xù)性、非割裂性特征，因此新基建與傳統(tǒng)基建之間并非全盤替代或互斥關(guān)系，而是呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的交錯(cuò)融合與互補(bǔ)性特征。

與以往傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施相比，新型基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)上是以數(shù)據(jù)和信息為主要傳輸對象的社會傳輸網(wǎng)絡(luò)，信息傳輸?shù)倪^程同時(shí)發(fā)生著信息的聚合、分析和處理，它們相互配套甚至彼此嵌入。新基建代際躍遷特征體現(xiàn)在數(shù)據(jù)或信息生產(chǎn)主體的泛在化，數(shù)據(jù)和信息成為最重要的生產(chǎn)力要素。實(shí)現(xiàn)“信息化”躍遷的關(guān)鍵在于運(yùn)用新一代信息技術(shù)建成的“信息網(wǎng)絡(luò)”，其構(gòu)成了整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施體系的底層支撐。一方面，這有賴于新的信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括5G、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施以及人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和以數(shù)據(jù)中心、智能計(jì)算中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等。另一方面，信息網(wǎng)絡(luò)也必須滲透到傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，推動傳統(tǒng)的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施向智能交通和智慧能源等融合型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。由此，在新舊基礎(chǔ)設(shè)施之間建成一個(gè)互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò)，有助于實(shí)現(xiàn)躍遷性和持續(xù)性的統(tǒng)一。

第二，從系統(tǒng)動力來看，新基建需要實(shí)現(xiàn)技術(shù)驅(qū)動與需求拉動之間的統(tǒng)一。

基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展首先源于科技革命的推動。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，每次產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命都直接推動了基礎(chǔ)設(shè)施的變革。其次，需求牽引也是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的源動力，直接決定著基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容和特征。如種植需求決定了水利工程是農(nóng)業(yè)社會最受關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)模制造和物流的需求決定了電力和交通是工業(yè)社會最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，信息交流的需求也將決定信息基礎(chǔ)設(shè)施成為信息社會最重要的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容。

新基建是新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命對社會化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和創(chuàng)新的要求，具有典型的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化和融合化等特征。一方面，新基建相關(guān)技術(shù)正處在不斷迭代中，另一方面，新基建所面對的未來應(yīng)用場景也在陸續(xù)開發(fā)中。在這樣的前提下，不確定性就不可避免地成為當(dāng)前新基建的重要特征。這意味著，實(shí)現(xiàn)技術(shù)驅(qū)動與需求拉動的統(tǒng)一需要建立在“為用而建”的原則上，否則可能會造成巨大的資源浪費(fèi)。面對著信息高度不對稱的環(huán)境，在需求牽引下，可以保證資源的經(jīng)濟(jì)性，如果不考慮需求，一味地以技術(shù)驅(qū)動創(chuàng)造需求，即便是先進(jìn)的技術(shù)也會發(fā)生產(chǎn)能過剩，造成資源浪費(fèi)等問題。

第三，從系統(tǒng)行為來看，新基建需要實(shí)現(xiàn)自下而上的“涌現(xiàn)”和自上而下的“控制”的統(tǒng)一。

就新基建而言，“涌現(xiàn)”是市場機(jī)制發(fā)揮作用的過程，“控制”則是政府有意識引導(dǎo)的計(jì)劃過程，實(shí)現(xiàn)“涌現(xiàn)”與“控制”的統(tǒng)一，本質(zhì)上是要處理好政府與市場的關(guān)系。

新型基礎(chǔ)設(shè)施的投入和運(yùn)營應(yīng)充分認(rèn)識并發(fā)揮參與主體多元化的基本特征。在新基建體系中，各個(gè)利益相關(guān)方包括政府、企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、社會組織、個(gè)人等，這個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)的構(gòu)成主體間的行為組合是以“涌現(xiàn)”和“控制”的過程展示出來。例如，一些企業(yè)參與建設(shè)數(shù)據(jù)中心、5G網(wǎng)絡(luò)，形成了信息基礎(chǔ)設(shè)施在宏觀結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)“涌現(xiàn)”。而地方政府發(fā)布的新基建規(guī)劃，則體現(xiàn)為自上而下的“控制”過程。

一方面，新基建應(yīng)堅(jiān)持以市場投入為主，支持多元主體參與建設(shè)，加強(qiáng)政府引導(dǎo)和支持。另一方面，政府可以基于對基礎(chǔ)設(shè)施演化規(guī)律的把握，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體和社會主體的行為，影響新基建的進(jìn)程。兩方面結(jié)合實(shí)現(xiàn)“涌現(xiàn)”與“控制”相統(tǒng)一。

第四，從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來看，新基建需要實(shí)現(xiàn)全國與地方的統(tǒng)一。

任何進(jìn)化而來的事物均具有等級層次結(jié)構(gòu)。等級層次結(jié)構(gòu)的特征，使得新型基礎(chǔ)設(shè)施在縱向的層級與橫向的領(lǐng)域分化并存，決定了新基建必須兼顧全國與地方的統(tǒng)一。

從行政區(qū)劃和空間范圍來看，全國范圍的新基建是由各省的新基建組成，各省新基建則是由各個(gè)城市的新基建組成。遞次推進(jìn)，新基建在不同的空間尺度上被分解，呈現(xiàn)出等級的系統(tǒng)屬性。因此，要在中央和地方的協(xié)同管理架構(gòu)下，統(tǒng)籌規(guī)劃系統(tǒng)協(xié)調(diào)，建構(gòu)層級間權(quán)責(zé)明確的縱向管理結(jié)構(gòu)及體制機(jī)制。

第五，從系統(tǒng)交換來看，新基建需要實(shí)現(xiàn)開放合作與自主可控的統(tǒng)一。

在國際競爭環(huán)境呈現(xiàn)百年未有之大變局、全球經(jīng)濟(jì)深受新冠肺炎疫情重創(chuàng)的背景下，一方面，新基建必須融入全球信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，加強(qiáng)全球合作；另一方面，新基建又必須以全球視野審視產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，著力實(shí)現(xiàn)自主可控的發(fā)展。

以信息基礎(chǔ)設(shè)施為例，我國部分產(chǎn)業(yè)及企業(yè)仍面臨技術(shù)突破難、創(chuàng)新生態(tài)體系建設(shè)緩慢等問題，需要以開放的視角加強(qiáng)國際交流與合作。新基建更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)體系建設(shè)，要求國內(nèi)上下游伙伴之間形成合力，共建產(chǎn)業(yè)應(yīng)用生態(tài)。

長期來看，新基建要有利于推動地區(qū)和國家治理組織、機(jī)制、制度的優(yōu)化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)及城鄉(xiāng)融合發(fā)展

新基建要想實(shí)現(xiàn)上述五個(gè)統(tǒng)一，關(guān)鍵在于建立起適應(yīng)新基建特征的規(guī)則，也就是說，從宏觀到微觀，應(yīng)在國家層面的頂層設(shè)計(jì)與法治基礎(chǔ)、領(lǐng)域和部門層面的協(xié)同制度以及行為治理層面的方案設(shè)計(jì)等三個(gè)層面上，形成新基建的治理體系。

首先，由于當(dāng)前的數(shù)據(jù)和信息已成為最重要的生產(chǎn)力要素，我們需要將新基建作為建設(shè)“數(shù)字中國”的重要基礎(chǔ)。一方面需要通過新基建治理體系的支撐，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息生產(chǎn)主體的泛在化；另一方面要優(yōu)先保護(hù)數(shù)據(jù)和信息生產(chǎn)，并將新基建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相結(jié)合。

其次，在領(lǐng)域和部門層面上，進(jìn)一步完善新基建的工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制?？梢酝ㄟ^部際協(xié)調(diào)會議與專家組的方式，使處在同一水平方向的各部門實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，專家組的成立以吸納各領(lǐng)域?qū)＜乙庖姙槠浜诵模宰畲蟪潭润w現(xiàn)專業(yè)知識在新基建中的特殊性。同時(shí)成立知識融合與匯聚平臺，促進(jìn)知識整合。

再次，在微觀行動層面上，既要通過各種舉措激勵(lì)市場投入，也要兼顧中央政府投入與地方政府投入之間的協(xié)調(diào)。突出政府管理職能與領(lǐng)域?qū)I(yè)性要求的結(jié)合，突出傳統(tǒng)管理能力與新型平臺化、網(wǎng)格化治理效率的結(jié)合，突出政府、市場和其他行動者的多主體治理理念。根據(jù)各主體功能和行為邏輯，圍繞新基建的不同領(lǐng)域和投資、運(yùn)營、維護(hù)等不同環(huán)節(jié)，構(gòu)建以“領(lǐng)域+環(huán)節(jié)”為架構(gòu)的治理體系和機(jī)制。

最后，新基建的治理體系要在新基建的短期、中期與長期建設(shè)中發(fā)揮作用。短期來看，要通過新基建相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在增加就業(yè)、改善民生、帶動消費(fèi)以及維護(hù)公共安全等方面有所突破。中期來看，新基建要加速推進(jìn)智能技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的賦能，推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施與新型基礎(chǔ)設(shè)施的融合，展現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價(jià)值，完善要素市場體系。長期來看，新基建要有利于推動地區(qū)和國家治理組織、機(jī)制、制度的優(yōu)化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)及城鄉(xiāng)融合發(fā)展。此外，在推進(jìn)新基建分步走目標(biāo)的過程中，必須高度重視相關(guān)技術(shù)的自主可控，要在國家總體安全觀的指導(dǎo)下加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全的制度建設(shè)，包括建立新的網(wǎng)絡(luò)安全衡量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行監(jiān)管制度設(shè)計(jì)等。

（作者單位：中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）